Die Neuorientierung des deutschen Umweltrechtsim Rahmen der F□rderalismusreform

Willi Bl□mel*

*	von Em.-Universit□ts professor, Speyer

環境法硏究 第28卷 2號

Die Neuorientierung des deutschen Umweltrechtsim Rahmen der F□rderalismusreform

	Inhaltsverzeichnis
Ⅰ. Einf□hrung Ⅱ. Die Umsetzung der Aarhus-Konvention Ⅲ. Reform des Grundgesetzes (F□deralismusreform)

Ⅰ. Einf□hrung

Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich freue mich sehr □ber Ihre Einladung, erneut □ber ein umweltrechtliches Thema zu referieren. Dies ist seit 1984 meine 6. Reise nach S□d-Korea. Im November 1994 berichtete ich Ihnen in meinem Vortrag bei der Koreanischen Gesellschaft f□r Umweltrecht □ber □Neuere Entwicklungen im deutschen Umweltrecht□. Im Juni 1995 luden Sie mich im Rahmen eines Internationalen Symposiums □Umweltpolitiken in einer Neuen Internationalen Umwelt-Ordnung□ zu einem Vortrag □ber □Staatliche und unternehmensinterne Steuerung im Bereich des Umweltschutzes□ ein. Die □bersetzung der beiden in Korea und in Deutschland ver□ffentlichten Vortr□ge besorgte dankenswerterweise mein Speyerer Sch□ler Prof. Dr. Hae-Ryoung Kim, gegenw□rtig Vorsitzender der koreanischen Gesellschaft f□r Umweltrecht. Ihn begr□□e ich besonders herzlich.

Meinem heutigen Referat liegt in Teilen mein □ aktualisierter □ Er□ffnungsvortrag □ber □Neue Anforderungen an das Verwaltungshandeln und deren rechtliche Konsequenzen□ zugrunde, den ich am 22.4.2006 in T□bingen auf einem Festkolloquium aus Anlass des 70. Geburtstages von Prof. Dr. Dr. h.c. G□nter P□ttner gehalten habe und der im Wintersemester 2006/2007 in einer von Prof. Dr. Barbara Remmert (T□bingen) und Prof. Dr. Willi Spannowsky (Kaiserlautern) herausgegebenen Festschrift ver□ffentlicht wird.

Wie ich schon in meinen beiden Vortr□gen 1994 und 1995 hier in Seoul bemerkt habe, ist das deutsche Umweltrecht in st□ndiger Bewegung. Das gilt aber besonders in diesem Jahr 2006, das mit der soeben vom Deutschen Bundestag (30.6.2006) und vom Bundesrat (7.7.2005) beschlossenen F□deralismusreform eine der umfangreichsten Grundgesetz□nderungen (Verfassungs□nderungen) seit 1949 bringen und in erheblichem Umfange das deutsche Umweltrecht ber□hren wird. Zu berichten ist jedoch zugleich □ber verschiedene einschl□gige einfachgesetzliche Regelungen, die j□ngst in Kraft getreten oder gegenw□rtig in Vorbereitung sind. Da sie in erster Linie der Umsetzung v□lker- und europarechtlicher Vorgaben dienen, werde ich im Folgenden (unter II.) zun□chst hierauf am Beispiel der Aarhus-Konvention eingehen, bevor ich die uns hier interessierenden Aspekte der F□deralismusreform darstellte (unter III.).

Ⅱ. Die Umsetzung der Aarhus-Konvention

□ber die Umsetzung der am 25.6.1998 von der Europ□ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten unterzeichneten □ von der Bundesrepublik Deutschland allerdings noch nicht ratifizierten □ Aarhus-Konvention (□bereinkommen □ber den Zugang zu Informationen, die □ffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten) hat Durner im September 2005 auf der von mir und Grupp geleiteten Saarbr□cker Forschungsseminar □ber □Europarechtliche Einfl□sse auf die Stra□enplanung□ ausf□hrlich berichtet (Tagungsband in Vorbereitung; vgl. dazu den ausf□hrlichen Bericht von St□er/Hermanns, DVBl. 2005, 1489 ff.). Danach verwirklicht die Aarhus-Konvention □ihr Ziel durch drei S□ulen, n□mlich erstens den Zugang des Einzelnen zu Informationen □ber die Umwelt nach ihren Art. 4 und Art. 5, zweitens die Beteiligung der □ffentlichkeit bei der Entscheidung □ber bestimmte umweltrelevante Projekte nach Art. 6 bis Art. 8 sowie drittens Vorgaben f□r verwaltungsrechtliche Widerspruchsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Art. 9□.

Zur Umsetzung der Aarhus-Konvention erlie□ die Europ□ische Gemeinschaft zum einen die Richtlinie 2003/4/EG des Europ□ischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2003 □ber den Zugang der □ffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. EG 2003 L 41/26), zum anderen die Richtlinie 2003/ 35/EG des Europ□ischen Parlaments und des Rates vom 26.5.2003 □ber die Beteiligung der □ffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pl□ne und Programme und zur □nderung der Richtlinien 85/ 337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die □ffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu den Gerichten (ABl. EG2003 L 156/17).

1. Umweltinformationsgesetz

W□hrend die Europ□ische Kommission wegen der bisher nicht vollst□ndigen Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG (dazu unten unter II 3) mit Aufforderungsschreiben vom 28.7.2005 gem□□ Art. 226 Abs. 1 des EG-Vertrages ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet hat und die Anrufung des Europ□ischen Gerichtshofs durch die Europ□ische Kommission zu erwarten ist, war die Umsetzung der neuen Umweltinformationsrichtlinie vom 28.1.2003 wenigstens teilweise gerade noch rechtzeitig durch das am 14.2.2005 in Kraft getretene Umweltinformationsgesetz (UIG) vom 22.12.2004 (BGBl. I S. 3704) gelungen. Da jedoch das neue Umweltinformationsgesetz nach □ 1 Abs. 2 UIG □ im Unterschied zum urspr□nglichen Umweltinformationsgesetz (UIG) vom 8.7.1994 (BGBl. I S. 1490), □ber das ich ausf□hrlich in meinem hiesigen Vortrag vom November 1994 (unten 2) berichtete habe □ aus Kompetenzgr□nden nur noch f□r informationspflichtige Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des □ffentlichen Rechts gilt, bestand ein erheblicher Handlungsbedarf auf Seiten der L□nder. Sie mussten n□mlich in k□rzester Zeit f□r die bisher bundesrechtlich geregelten F□lle die notwendigen landesrechtlichen Regelungen erlassen. Wo das bisher nicht geschehen ist, kommt eine Direktwirkung der neuen Umweltinformationsrichtlinie in Betracht.

2. Umweltinformationsgesetz und Informationsfreiheitsgesetz des Bundes

□ber das komplizierte Verh□ltnis der verschiedenen Anspr□che auf Zugang zu Informationen m□chte ich mich hier nur kurz auszulassen, auch deshalb, weil Guckelberger (VerwArch 2006, 62 ff., 85 f.) sich eben erst dieses Themas angenommen hat. Nach □ 3 Abs. 1 Satz 2 UIG bleiben andere Informationsanspr□che, z.B. das Akteneinsichtsrecht nach □ 29 VwVfG unber□hrt. Mit dem Inkrafttreten des mit viel Vorschu□lorbeeren bedachten und ausgiebig kommentierten Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) vom 5.9.2005 (BGBl. I S. 2722) am 1.1.2006 sind weitere Abgrenzungsf□lle hinzugetreten. Gleiches gilt f□r die Informationsfreiheitsgesetze der L□nder. Nach □ 1 Abs. 3 IFG verdr□ngen fachgesetzliche Regelungen □ber den Zugang zu amtlichen Informationen, wie z.B. der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, den Anspruch aus □ 1 Abs. 1 IFG. Jedoch bestehen der Anspruch auf Akteneinsicht nach □ 29 VwVfG bzw. □ 25 SGB X und derjenige aus □ 1 Abs. 1 IFG nebeneinander. Das bedeutet, dass das Informationsfreiheitsgesetz auch in laufenden Verwaltungsverfahren anwendbar ist. Wie Schmitz/Jastrow (NVwZ 2005, 984 ff., 989) dazu bemerkten, war es nicht m□glich, die bessere L□sung, n□mlich □einen gewissen Wertungswiderspruch zwischen Informationsfreiheitsgesetz und Verwaltungsverfahrensgesetz durch Streichung von □ 29 Abs. 1 Halbsatz 2 VwVfG zu vermeiden, da mit den L□ndern das zur Wahrung der Einheitlichkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze erforderliche Einvernehmen noch nicht erzielt werden konnte□.

Wie man an diesen Beispielen sieht, wird mit einer Fortentwicklung des Verwaltungsverfahrensrechts durch Verankerung der Informationsanspr□che in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der L□nder wohl kaum zu rechnen sein. Stattdessen wird einer Zusammenf□hrung des Umweltinformationsgesetzes und des Informationsfreiheitsgesetzes, aber auch der Schaffung eines eigenen Informationsgesetzbuchs das Wort geredet.

In der gegenw□rtigen Verwaltungspraxis f□hrt das Nebeneinander der verschiedenen Informationsanspr□che zu erheblichen Schwierigkeiten. Vor allem in laufenden Planfeststellungsverfahren wird um umweltinformationsrechtliche Anspr□che auf Akteneinsicht (□ 72 Abs. 1 letzter Halbsatz in Verbindung mit □ 29 VwVfG) gestritten. Dabei geht es um die Gew□hrung von Akteneinsicht in die Verfahrensunterlagen, insbesondere in bisher nicht bekannte Gutachten und Stellungnahmen anderer Fachbeh□rden. So hat z.B. der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 5.1.2006 (DVBl. 2006, 463 L und NuR 2006, 239) im einstweiligen Rechtsschutzverfahren (□ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, □ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO), unter Bezugnahme auf die neue Informationsrichtlinie 2003/4/EG vom 28.1.2003 (Direktwirkung) im Falle des Ausbaus des Flughafen Frankfurt/Main entschieden, dass die Betroffenen, die (im luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren) zur Erhebung von Einwendungen befugt sind, bei der Begr□ndung und Er□rterung dieser Einwendungen auf den bei der Planfeststellungsbeh□rde, der Anh□rungsbeh□rde oder sonstigen Beh□rden vorhandenen Akteninhalt mit Umweltdaten zur□ckgreifen k□nnen. Zu der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs haben Battis/ Ingold soeben kritisch Stellung genommen (DVBl. 2006, 753 ff.).

Auch im Falle des geplanten und umstrittenen Neubaus der Bundesautobahn A 44 von Kassel nach Wommen, in dem ich im Hintergrund auf Seiten der Gegner mitwirke, spielen die zuvor aufgeworfenen Rechtsfragen in den laufenden fernstra□enrechtlichen Planfeststellungsverfahren (□ 17 FStrG) eine erhebliche Rolle. Hinzu kommt allerdings die Besonderheit, dass in Ansehung des Planfeststellungsabschnitts Hessisch Lichtenau bereits ein (erneutes erstinstanzliches) Revisionsverfahren beim Bundesverwaltungsgericht (□ 5 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) anh□ngig ist und der Anspruch auf Akteneinsicht (zus□tzlich) auf die □□ 99, 100 VwGO gest□tzt werden kann.

3. Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG

Die Richtlinie 2003/35/EG vom 26.5.2003 h□tte bis zum 25.6.2005 in innerstaatliches Recht umgesetzt werden m□ssen. Da nun aber der s□umige Bundesgesetzgeber bei neuen einschl□gigen Gesetzgebungsvorhaben an der genannten Richtlinie nicht vorbeikommt, muss er □ gegen den Widerstand des Bundesrates □ bei dem gegenw□rtig im Deutschen Bundestag beratenen Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung f□r Infrastrukturma□nahmen (BT-Drucks. 16/54 vom 4.11.2005) in den fast gleichlautenden Vorschriften □ber das Anh□rungsverfahren in den 5 Verkehrswegegesetzen des Bundes (Allgemeines Eisenbahngesetz, Bundesfernstra□engesetz, Bundeswasserstra□engesetz, Luftverkehrsgesetz, Magnetschwebahnplanungsgesetz) und im Energiewirtschaftsgesetz nicht nur die Beteiligung bzw. die Rechtsstellung anerkannter Naturschutzvereine, sondern auch die von anerkannten und sonstigen Umweltschutzvereinen regeln. Bis zum Inkrafttreten des Artikelgesetzes □ der zweite Durchgang im Bundesrat war urspr□nglich f□r den 7.7.2006 vorgesehen □ kommt insoweit eine Direktwirkung der Richtlinie in Betracht. Nur nebenbei m□chte ich in diesem Zusammenhang bemerken, dass die im Artikelgesetz vorgesehene Erstreckung der bisher zeitlich befristeten erstinstanzlichen Zust□ndigkeit des Bundesverwaltungsgerichts f□r bestimmte Vorhaben auf die alten Bundesl□nder (□ 50 Abs. 1 VwGO) auf erhebliche □ auch verfassungsrechtliche □ Bedenken st□□t. Hierzu habe ich ausf□hrlich in meinem Beitrag □ber □Verkehrswegeplanungsbeschleunigung ohne Ende?□ in der k□rzlich (2006) erschienenen Festschrift f□r Richard Bartlsperger (Planung □ Steuerung □ Kontrolle, herausgegeben von Geis/Umbach, S. 263 ff.) Stellung bezogen.

Im □brigen sind im Bundesministerium f□r Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur weiteren Umsetzung der genannten Richtlinie zwei Gesetzentw□rfe in Vorbereitung □ sie liegen mir nach dem Stand vom 6.3.2006 vor □, n□mlich der Entwurf eines Gesetzes □ber die □ffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG- Richtlinie 2003/35/EG (□ffentlichkeitsbeteiligungsgesetz) und der Entwurf eines Gesetzes □ber erg□nzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt- Rechtsbehelfsgesetz). Nach der □bergangsvorschrift in □ 5 des Entwurfs eines Umwelt-Rechtsschutzbehelfsgesetzes soll das Gesetz auch f□r Verfahren gelten, die nach dem 25.6.2005 eingeleitet worden sind oder h□tten eingeleitet werden m□ssen. Keine Anwendung soll diese Regelung auf Entscheidungen finden, die vor Inkrafttreten des Gesetzes Bestandskraft erlangt haben.

環境法硏究 第28卷 2號

4. Fehler bei der Anwendung von Verfahrensvorschriften

Es macht gegenw□rtig keinen Sinn, im einzelnen auf die Vorschriften der im Schrifttum breit er□rterten Referentenentw□rfe einzugehen, zumal die beiden am 22.2.2005 ver□ffentlichten Gesetzentw□rfe (Stand: 21.2.2005) nach Anh□rung der L□nder und Verb□nde im Jahre 2005 aktualisiert wurden und nach dem Stand vom 6.3.2006 erneut versandt worden sind. Wann die beiden Gesetzentw□rfe von der Bundesregierung beschlossen werden, wei□ ich gegenw□rtig nicht. Hervorheben m□chte ich an dieser Stelle allerdings die Regelungen im Entwurf des Umwelt- Rechtsbehelfsgesetzes □ber die (neuen) Rechtsbehelfe von Vereinigungen (□ 2) und die Anerkennung von Vereinigungen (□ 3) sowie die wichtige Vorschrift □ber Fehler bei der Anwendung von Verfahrensvorschriften (□ 4). Danach kann die Aufhebung einer Entscheidung □ber die Zul□ssigkeit eines Vorhabens (nach □ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzentwurfs) verlangt werden, wenn wesentliche Verfahrensvorschriften verletzt worden sind und der Verfahrensfehler nicht geheilt werden kann. Um welche F□lle es sich handelt, wird im Entwurf im einzelnen aufgef□hrt.

Damit stellt sich nat□rlich die Frage nach dem Verh□ltnis dieser geplanten Regelung zu der Vorschrift des □ 46 VwVfG □ber die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern. Nach der aktuellen Begr□ndung des Gesetzentwurfs stellt □ 4 f□r die aufgez□hlten Verfahrensfehler eine spezialgesetzliche Vorschrift dar, die □ 46 VwVfG vorgeht, soweit ihr Regelungsgehalt reicht. □Im □brigen und vor allem f□r leichtere Verfahrensfehler wird keine Sonderregelung getroffen. F□r solche leichteren Verfahrensfehler ... bleibt es weiterhin wie bisher bei der Anwendung von □ 46 VwVfG des Bundes bzw. der spezielleren Rechtsvorschriften, die f□r die Entscheidung □ber die Zul□ssigkeit des Vorhabens ma□gebend sind.□

Die geplante Regelung steht nach der Gesetzesbegr□ndung im Widerspruch zur st□ndigen □ von mir schon in meiner Speyerer Abschiedsvorlesung 1997 □ber □Planung und Verwaltungsgerichtsbarkeit□ (Speyerer Vortr□ge 40, 1997) mit Blick auf die Grundrechtsrelevanz von Verfahrensvorschriften kritisierten □ Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur gerichtlichen □berpr□fbarkeit von Verfahrensfehlern, insbesondere bei der Durchf□hrung von Umweltvertr□glichkeitspr□fungen. Sie ist jedoch zur vollst□ndigen europarechtskonformen Umsetzung von Art. 10a der durch die Richtlinie 2003/35/EG ge□nderten UVP-Richtlinie erforderlich, wonach □unter anderem die □berpr□fung der materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Rechtm□□igkeit einer Zulassungsentscheidung f□r die UVP-pflichtigen Vorhaben beantragt werden□ kann.

5. Umweltgesetzbuch und integrierte Vorhabengenehmigung

Zur □berraschung vieler wurde in den Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 18.11.2005 (S. 56, unter B I 7.3) folgender Passus aufgenommen:

□Das historisch gewachsene, zwischen verschiedenen Fachgebieten sowie zwischen Bund und L□ndern stark zersplitterte Umweltrecht, entspricht nicht den Anforderungen an eine integrierte Umweltpolitik:

□	Das deutsche Umweltrecht soll vereinfacht und in einem Umweltgesetzbuch zusammengefasst werden.

□	Die verschiedenen Genehmigungsverfahren sind im Rahmen eines Umweltgesetzbuchs durch eine integrierte Vorhabengenehmigung zu ersetzen.

□	Die Bundesregierung wird in Br□ssel eine Initiative f□r die notwendige innere Harmonisierung und Vereinfachung des europ□ischen Umweltrechts ergreifen.

□	Der WTO und anderen Handelsabkommen darf kein Vorrang vor den internationalen Abkommen zum Schutz der Umwelt einger□umt werden.

F□r diese Neuorientierung des deutschen Umweltrechts werden im Rahmen der Reform des Grundgesetzes (F□deralismusreform) die Voraussetzungen geschaffen.□

Damit ist der erneute Streit □ber das Verh□ltnis von Verwaltungsverfahrensgesetz und Umweltgesetzbuch (□ber das ich in meinem hiesigen Vortrag vom November 1994 unter 7 berichtet habe) vorprogrammiert. Schon in meinem Beitrag □ber □Die Entwicklung des Rechtsinstituts der Planfeststellung□ in der im Jahre 2000 erschienenen Festschrift f□r Werner Hoppe (Planung) habe ich mich unter Bezugnahme auf ein dem Bundesministerium f□r Verkehr erstattetes Rechtsgutachten von Hoppe/Schlarmann den grunds□tzlichen Bedenken der Fachressorts und der St□ndigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der L□nder angeschlossen. Vor allem kann es nicht angehen, das bew□hrte Rechtsinstitut der Planfeststellung durch eine im zuk□nftigen Umweltgesetzbuch geregelte planerische bzw. integrierte Vorhabengenehmigung zu ersetzen. Wobei zu bedenken bleibt, dass die Planfeststellungsvorschriften in den Verkehrswegegesetzen und im Verwaltungsverfahrensgesetz nach dem bereits erw□hnten Entwurf eines Artikelgesetzes (oben unter II 3) noch in diesem Jahr 2006 in neuer Fassung in Kraft treten sollen. Im □brigen steht in den Sternen, ob es nach dem Inkrafttreten des F□deralismusreform- Gesetzes (unten unter III) ein einziges Umweltgesetzbuch oder ein Umweltgesetzbuch des Bundes und 16 Umweltgesetzb□cher der L□nder geben wird. Man darf deshalb gespannt sein auf die Ergebnisse der von Kloepfer kurzfristig am 21.6.2006 an der Berliner Humboldt-Universit□t veranstalteten Tagung □Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch□.

Ⅲ. Reform des Grundgesetzes (F□deralismusreform)

1. Ziel und Entstehung des F□deralismusreform-Gesetzes

Ziel der bereits mehrfach erw□hnten und seit l□ngerem beabsichtigten F□deralismusreform ist es, die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland zu modernisieren und so die Handlungs- und Entscheidungsf□higkeit von Bund und L□ndern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten klarer zuzuordnen sowie die Zweckm□□igkeit und Effizienz der Aufgabenerf□llung zu steigern. Nach l□ngeren Bem□hungen auf Regierungsebene setzten Bundestag und Bundesrat am 16./17.10.2003 eine Kommission ein, deren Ergebnisse im Jahre 2005 ver□ffentlicht wurden (Deutscher Bundestag/Bundesrat, □ffentlichkeitsarbeit □ Hrsg. □, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005, 1048 Seiten). Auf der Grundlage dieser Vorarbeiten einigte sich die gro□e Koalition von CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag vom 18.11.2005 (S. 93, unter B V 1 in Verbindung mit Anlage 2; Ergebnis der Koalitionsarbeitsgruppe zur F□deralismusreform, S. 143/191) auf eine im Konsens mit den L□ndern entwickelte F□deralismusreform. Entsprechend dieser Koalitionsvereinbarung wurden von den Fraktionen der CDU/CSU und SPD der mit den L□ndern abgestimmte Entwurf eines Gesetzes zur □nderung des Grundgesetzes (BT-Drucks. 16/813 vom 7.3.2006) und der Entwurf eines Begleitgesetzes mit den notwendigen Folgeregelungen auf einfach-rechtlicher Ebene (BT-Drucks. 16/814 vom 7.3.2006) in den Deutschen Bundestag und von den L□ndern Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Bremen in den Bundesrat (BR-Drucks. 178/06 und 179/06, beide vom 7.3.2006) eingebracht. Au□erdem legten diese L□nder eine Entschlie□ung des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur □nderung des Grundgesetzes (BR-Drucks. 180/06 vom 7.3.2006) vor. S□mtliche Vorlagen wurden am 10.3.2006 sowohl im Deutschen Bundestag als auch im Bundesrat an die zust□ndigen Aussch□sse □berwiesen. Die gemeinsamen Expertenanh□rungen des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages und des Ausschusses f□r Innere Angelegenheiten des Bundesrates begannen am 15.5.2006 und endeten am 2.6.2006. Der Umweltschutz bzw. das Umweltrecht waren Gegenstand der Anh□rung am 18.5.2006 (unten unter III 2). Die abschlie□enden Beratungen der Gesetzentw□rfe fanden am 30.6.2006 im Deutschen Bundestag und kurz vor meiner Reise nach Korea am 7.7.2006 im Bundesrat statt. Das Gesetz zur □nderung des Grundgesetzes (F□deralismusreform) tritt am Tag nach der Verk□ndung in Kraft.

2. Das Umweltrecht in der F□deralismusreform

Eine der wesentlichen zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung vorgesehenen Verfassungs□nderungen betrifft die □Reform der Gesetzgebungskompetenzen durch Abschaffung der Rahmengesetzgebung□ (Art. 75 GG) □und Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung, verbunden mit einer Reduzierung des Anwendungsbereichs der Erforderlichkeitsklausel des Artikels 72 Abs. 2 und der Einf□hrung einer Abweichungsgesetzgebung in bestimmten Gesetzgebungsbereichen□ (BT-Drucks. 16/813, S. 8, Begr□ndung, Allgemeiner Teil).

Dazu hei□t es in der Begr□ndung zum Gesetzentwurf:

□Die Kategorie der Rahmengesetzgebung mit der Notwendigkeit von zwei nacheinander geschalteten Gesetzgebungsverfahren auf der Ebene des Bundes und in den L□ndern hat sich insbesondere bei der Umsetzung europ□ischen Rechts als ineffektiv erwiesen und hat sich auch im □brigen nicht bew□hrt.

Im Umweltrecht verhindert die bestehende Aufteilung in Materien der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung wegen der dort nur m□glichen geringeren Regelungsdichte eine materien□bergreifende Normsetzung, wie sie mit dem Vorhaben eines Umweltgesetzbuchs und der Abl□sung paralleler Genehmigungsverfahren durch eine einheitliche Vorhabengenehmigung angestrebt wird. ...□

□Die Rahmengesetzgebung wird daher insgesamt abgeschafft und die bislang dieser Kompetenzart zugeordneten Materien werden sachgerecht zwischen Bund und L□ndern aufgeteilt.□

Die □berf□hrung der umweltrelevanten Materien der bisherigen Rahmengesetzgebung (Art. 75 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 GG) in die Abweichungsgesetzgebung erfolgte durch die Einf□gung der Nummern 29 und 32 in den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Einf□gung eines neuen Art. 72 Abs. 3 GG, der u.a. wie folgt lautet:

□(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszust□ndigkeit Gebrauch gemacht, k□nnen die L□nder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen □ber:

1.	...;

2.	den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die Grunds□tze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes);

3. ...;

4.	...;

5.	den Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen);

6. ... .

Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten fr□hestens sechs Monate nach ihrer Verk□ndung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates anderes bestimmt ist. Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verh□ltnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils sp□tere Gesetz vor.□

Hierzu hei□t es in der Gesetzesbegr□ndung (BT-Drucks. 16/813, S. 11, zu Nr. 5 Buchst. b) u.a.:

□Der Bund erh□lt durch □berf□hrung der umweltbezogenen Materien des Artikels 75 ... in die konkurrierende Gesetzgebung (ohne Erforderlichkeitspr□fung im Sinne des Artikels 72 Abs. 2) die M□glichkeit einer Vollregelung dieser Materien, f□r die er bislang nur Rahmenvorschriften f□r die Gesetzgebung der L□nder erlassen konnte. Insbesondere wird dem Bund insoweit die einheitliche Umsetzung von EU-Recht erm□glicht.

Die L□nder gewinnen die M□glichkeit, in den genannten Bereichen abweichend von der Regelung des Bundes eigene Konzeptionen zu verwirklichen und auf ihre unterschiedlichen strukturellen Voraussetzungen und Bedingungen zu reagieren. Ob von dieser M□glichkeit Gebrauch gemacht wird oder ob die bundesgesetzliche Regelung ohne Abweichung gelten soll, unterliegt der verantwortlichen politischen Entscheidung des jeweiligen Landesgesetzgebers.

Die L□nder sind bei ihrer Abweichungsgesetzgebung an verfassungs-, v□lker- und europarechtliche Vorgaben in gleicher Weise gebunden wie der Bund.

Auch bei den Materien, die in Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 f□r abweichende Regelungen der L□nder ge□ffnet werden, bleibt f□r bestimmte Teile eine Abweichung der L□nder ausgeschlossen (abweichungsfeste Kerne).

So k□nnen die L□nder abweichende Regelungen □ber den Naturschutz nach Satz 1 Nr. 2 nicht treffen, soweit die Grunds□tze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder das Recht des Meeresnaturschutzes ber□hrt sind.

In der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005 hei□t es dazu in der Anlage 2, Rn. 42:

□Die Kompetenz f□r die Grunds□tze des Naturschutzes gibt dem Bund die M□glichkeit, in allgemeiner Form bundesweite verbindliche Grunds□tze f□r den Schutz der Natur, insbesondere die Erhaltung der biologischen Vielfalt und zur Sicherung der Funktionsf□higkeit des Naturhaushalts festzulegen. Nicht davon erfasst sind beispielsweise die Landschaftsplanung, die konkreten Voraussetzungen und Inhalte f□r die Ausweisung von Schutzgebieten, die gute fachliche Praxis f□r die Land- und Forstwirtschaft und die Mitwirkung der Naturschutzverb□nde.□

Eine komplizierte □bergangsvorschrift enth□lt der neue Art. 125b Abs. 1 GG.

Die zuvor zitierte Passage aus der Koalitionsvereinbarung vom 18.11.2005 wird in der bereits erw□hnten Entschlie□ung des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur □nderung des Grundgesetzes (BR-Drucks. 180/06, S. 2 f., unter II 2) ausdr□cklich bekr□ftigt.

Die neuen umweltbezogenen Regelungen des Gesetzentwurfs waren im Gesetzgebungsverfahren sehr umstritten. Insbesondere wurde wiederholt □ auch bei den Expertenanh□rungen □ eine Streichung der Abweichungsregeln bei der Umweltgesetzgebung aus dem Entwurf gefordert. Schon im Vorfeld der Anh□rungen zur F□deralismusreform wurde die Neujustierung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und L□ndern vom Sachverst□ndigenrat f□r Umweltfragen heftig kritisiert. Das Ziel eines einheitlichen Umweltgesetzbuches (oben unter II 6) sei mit dem geplanten Umweltrecht nicht erreichbar, wurde bei der Expertenanh□rung am 18.5.2006 hervorgehoben.

3. Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG (n.F.)

Eine weitere wesentliche Verfassungs□nderung betrifft die Reform der Mitwirkungsrechte des Bundesrates durch Abbau der Zustimmungsrechte nach Art. 84 Abs. 1 GG (a.F.). Nach dieser Vorschrift regeln die L□nder, wenn sie die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausf□hren (Art. 83 GG), □die Einrichtung der Beh□rden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen□. Mit der Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG soll nach der Gesetzesbegr□ndung (BT-Drucks. 16/813, S. 14, zu Nr. 9) □eine Reduzierung der Quote zustimmungspflichtiger Gesetze von bisher bis zu ca. 60 vom Hundert auf ca. 35 bis 40 vom Hundert erreicht werden, um mehr Handlungsm□glichkeiten auf Bundesebene zu schaffen und Entscheidungsprozesse zu beschleunigen□.

Die Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG lautet nunmehr (BT-Drucks. 16/813 S. 3, Art. I Nr. 9 des Gesetzentwurfs):

□(1) F□hren die L□nder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Beh□rden und das Verwaltungsverfahren. Wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, k□nnen die L□nder davon abweichende Regelungen treffen. Artikel 72 Abs. 3 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. In Ausnahmef□llen kann der Bund wegen eines besonderen Bed□rfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsm□glichkeit f□r die L□nder regeln. Diese Gesetze bed□rfen der Zustimmung des Bundesrates. Durch Bundesgesetz d□rfen Gemeinden und Gemeindeverb□nden Aufgaben nicht □bertragen werden.□

Dazu hei□t es in der Gesetzesbegr□ndung (BT-Drucks. 16/813, S. 15, zu Nr. 9) u.a.:

□Nach Satz 2 der Regelung kann in Bundesgesetzen k□nftig □ ohne die bisher erforderliche Zustimmung des Bundesrates □ die Beh□rdeneinrichtung und das Verwaltungsverfahren der L□nder geregelt werden; die L□nder k□nnen aber davon abweichende Regelungen treffen. Da es um eine Abweichung von gesetzlichen Regelungen des Bundes geht, k□nnen die L□nder auch nur durch Gesetz von ihrer Abweichungsbefugnis Gebrauch machen. □bergangsfragen werden im neuen Artikel 125b Abs. 2 geregelt.

Nach Satz 3 gilt Artikel 72 Abs. 3 Satz 2 und 3 entsprechend. Der Bezug auf Satz 2 bestimmt, dass die dort enthaltene besondere Inkraftretensvorschrift Anwendung findet. Bundesgesetze, die zustimmungsfreie Verfahrensregelungen enthalten, treten damit fr□hestens sechs Monate nach ihrer Verk□ndung in Kraft, Num den L□ndern Gelegenheit zu geben, durch gesetzgeberische Entscheidungen festzulegen, ob und in welchem Umfang sie von Bundesrecht abweichendes Landesrecht beibehalten oder erlassen wollen. Durch die Sechs-Monats-Frist sollen kurzfristig wechselnde Rechtsbehelfe an den B□rger vermieden werden. F□r Eilf□lle (z.B. wegen europarechtlicher Umsetzungsfristen) besteht die M□glichkeit eines fr□heren Inkrafttretens, wenn eine 2/3-Mehrheit im Bundesrat dem zustimmt. Mit dem Bezug auf Artikel 72 Abs. 3 Satz 3 ist geregelt, dass im Verh□ltnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils sp□tere Gesetz vorgeht.

Nach Satz 4 k□nnen Bundesgesetze k□nftig nur in Ausnahmef□llen wegen eines besonderen Bed□rfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung ohne Abweichungsm□glichkeit das Verwaltungsverfahren der L□nder regeln; diese Gesetze ben□tigen aber nach Satz 5 die Zustimmung des Bundesrates.

In der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005 hei□t es dazu in der Anlage 2, Rn. 31:

□Es besteht Einigkeit zwischen Bund und L□ndern, dass Regelungen des Umweltverfahrensrechts regelm□□ig einen Ausnahmefall im Sinne des Artikels 84 Abs. 1 Satz 3 (jetzt Satz 4) darstellen.□

Die Anforderungen an die Planung, Zulassung und □berwachung von Anlagen und Vorhaben bilden einen Kernbereich des wirtschaftsrelevanten Umweltrechts. Dies gilt nicht nur f□r die materiellen, sondern auch f□r die verfahrensbezogenen Anforderungen. Durch das Zusammenspiel zwischen Artikel 72 Abs. 3 und Artikel 84 Abs. 1 Satz 4 soll dem Bund insbesondere die M□glichkeit er□ffnet werden, Vereinfachungen bei den umweltrechtlichen Zulassungsverfahren vorzunehmen. Den Belangen der L□nder wird in den Ausnahmef□llen des Satzes 4 dadurch Rechnung getragen, dass Gesetze des Bundes, die Verfahrensvorschriften ohne Abweichungsm□glichkeiten der L□nder enthalten, nach Satz 5 der Zustimmung des Bundesrates bed□rfen.□

Die zuvor zitierte Passage aus der Koalitionsvereinbarung (Begleittext) vom 18.11.2005 wird in der bereits erw□hnten Entschlie□ung des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur □nderung des Grundgesetzes (BR-Drucks. 180/06, S. 3, unter II 4) ausdr□cklich bekr□ftigt.

4. F□deralismusreform und Verwaltungsverfahrensgesetze

Die Einstufung der Regelungen des Umweltverfahrensrechts als regelm□□iger Ausnahmefall im Sinne des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG f□hrt zugleich zu der grunds□tzlichen Frage, welche Auswirkungen die Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG auf die Verwaltungsverfahrensvorschriften in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der L□nder haben wird.

Bisher beruht die weitgehende □bereinstimmung der Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze zum einen auf einer Entschlie□ung der damaligen Innenministerkonferenz zur Simultangesetzgebung vom 20.2.1976. Zum anderen ist jedoch auf die Vorschrift des □ 137 Abs. 1 VwGO hinzuweisen, wonach die Revision zum Bundesverwaltungsgericht nur darauf gest□tzt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung 1. von Bundesrecht oder 2. einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes □bereinstimmt, beruht.

Allerdings hat es auch in der Vergangenheit schon abweichende L□ndervorschriften gegeben. Als wichtiges Beispiel zu nennen ist etwa □ 3a Abs. 4 HmbVwVfG, der in Abweichung von der Bundesfassung des □ 3a VwVfG □ber die elektronische Kommunikation den Sonderweg des Internet-Portals Hamburg-Gateway als Alternativl□sung anbietet.

Aus heutiger Sicht kann man nur hoffen, dass auch nach Inkrafttreten des neuen Art. 84 Abs. 1 GG die weitgehende Einheitlichkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der L□nder erhalten bleibt.

Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG in der Auslegung des oben (unter III 3) zitierten Begleittextes er□ffnet die M□glichkeit, □ nicht zuletzt wegen der rechtzeitigen und einheitlichen Umsetzung v□lker- und europarechtlicher Vorgaben □ ein privilegiertes Umweltverfahrensrecht des Bundes zu schaffen. Das w□rde aber zugleich bedeuten, dass Regelungen des Verwaltungsverfahrensrechts au□erhalb des Umweltverfahrensrechts nicht zu den Ausnahmef□llen gerechnet werden, die L□nder also nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von Bundesgesetzen abweichende Regelungen treffen k□nnen. Ob die L□nder insoweit an der bew□hrten M□glichkeit der Simultangesetzgebung festhalten werden, bleibt abzuwarten. Immerhin sind die L□nder bei ihrer Abweichungsgesetzgebung an verfassungs-, v□lker- und europarechtliche Vorgaben in gleicher Weise gebunden wie der Bund (oben unter III 2, Gesetzesbegr□ndung).

5. Ausblick

Mit dem Inkrafttreten des F□deralismus-Reformgesetzes werden (auch) die deutschen Umweltrechtler vor neue Herausforderungen gestellt. Die Lehrb□cher des Umweltrechts m□ssen neue geschrieben werden. Das wird nicht leicht sein, weil die Umweltgesetzgebung auf Jahre hinaus in kr□ftiger Bewegung sein wird. Dabei d□rfte die Ausarbeitung und Verabschiedung eines Umweltgesetzbuchs (oben unter II 5) nur l□ngerfristig zu bewerkstelligen sein. In den n□chsten Jahren werden dagegen die komplizierten □bergangsvorschriften in Art. 125a GG sowie in Art. 125b Abs. 1 und 2 GG (oben unter III 2, 3) viel Verwirrung stiften. Welches geltende Bundesrecht □ und wie lange □ fortgilt, bedarf im Einzelfall der sorgf□ltigen Pr□fung. Das gilt z.B. f□r das auf Grund des (aufgehobenen) Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG erlassenen Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) vom 25.3.2002, das u.a. in den gem□□ □ 11 BNatSchG unmittelbar geltenden Vorschriften der □□ 58, 59 und □ 61 BNatSchG die Mitwirkung von Vereinen (□berschrift zum 7. Abschnitt) regelt. Wie bereits erw□hnt (oben unter III 2, Gesetzesbegr□ndung) gilt aber die (neue) Kompetenz f□r die Grunds□tze des Naturschutzes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG n.F.) nicht mehr f□r die Mitwirkung der Naturschutzverb□nde. Dadurch ist auch □ 61 BNatSchG □ber die Rechtsbehelfe von Vereinen (Vereinsklage, fr□her Verbandsklage) betroffen. Man wird daher abwarten m□ssen, wie die einzelnen Landesgesetzgeber in Zukunft im Wege der Abweichungsgesetzgebung mit der zum Teil ungeliebten Vereinsklage umgehen werden. Allerdings haben auch sie die europarechtlichen Vorgaben zu beachten und bei der l□ngst □berf□lligen Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG (oben unter II 3 und 4) mitzuwirken. Unterschiedliches Landesrecht ist gleichwohl nicht auszuschlie□en.

Umgekehrt ist positiv hervorzuheben, dass nach der zitierten Gesetzesbegr□ndung zur Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG (oben unter III 3) dem Bund die M□glichkeit er□ffnet wird, Vereinfachungen bei den umweltrechtlichen Zulassungsverfahren vorzunehmen. Damit steht z.B. auch nach Inkrafttreten des neuen Art. 84 Abs. 1 GG der Verabschiedung des bereits im Deutschen Bundestag eingebrachten Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (BR-Drucks. 819/05 [Beschluss], DVBl. 11/2006, S. A 205) nichts im Wege. Der Bundesrat m□chte mit dem Gesetz die materiellen und verfahrensrechtlichen Anforderungen im Bereich der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbed□rftigen Anlagen deutlich reduzieren und entsprechende Genehmigungsverfahren beschleunigen, um □Freir□ume f□r wirtschaftliches Engagement in Deutschland□ zu schaffen. Sein Gesetzentwurf sieht vor, den bislang obligatorischen Er□rterungstermin im Genehmigungsverfahren nur noch dann durchzuf□hren, wenn er dringend erforderlich ist, und ansonsten auf ihn zu verzichten. Zudem soll es □nderungen beim immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis bei Tierhaltungsanlagen und bei den Anforderungen an genehmigungsbed□rftige Anlagen geben. Die Bundesregierung stimmt dem Entwurf grunds□tzlich zu, fordert jedoch einzelne □nderungen. Insgesamt st□nden die Ziele des Vorhabens □im Einklang□ mit den Zielen der Bundesregierung zum B□rokratieabbau, es sei jedoch noch nicht das gesamte □Entb□rokratisierungspotenzial□ ausgesch□pft.

Damit komme ich zum Schluss. Ich danke Ihnen f□r Ihre Aufmerksamkeit.